韓國科技政策與經濟產業戰略思維
一、前言
韓國面積約10萬平方公里，約為臺灣2.8倍弱，人口5,128萬人，約為臺灣2倍強；2018年韓國人均GDP約3.2萬美元。雖然韓國礦產資源種類繁多，但是多不具開採價值，因而工業原料主要還是仰賴進口。
韓戰後，韓國經濟生產設備破壞殆盡，已失去經濟自主能力。於1961年朴正熙總統以軍政權強勢掌權18年，強力推動經濟產業發展。以權威式領導，仰賴國外技術與資金，以優質廉價勞動力輔以出口賺取外匯並推動工業化，奠定了韓國經濟發展基礎，有所謂「漢江奇蹟」。在強權工業化政策導向下，長期以國家利益優先，財閥成長茁壯並引領國家經濟高度成長。
然而，在政府與財閥過往關係密切及企業治理偏頗，經濟力集中財閥，透明性闕如，外債高築。終在亞洲金融風暴中陷入IMF經濟危機，後再力精圖治，形塑並行銷國家品牌，以強烈展現知識經濟社會企圖心；於2012年繼日本之後亞洲第二個、全球第七個進入「20-50俱樂部」國家。不僅自許邁入已開發國家之林，更期許於2025年以前能臻至G7科技水準。
二、科技政策體制與重大計畫
(一) 科技政策體制
以總統為首國家科技諮詢會議(Presidential Advisory Council on Science & Technology，PACST)，是韓國科技政策最高決策暨諮詢機關；依憲法於1991年因應總統諮詢相關科技改革等相關事項所設置。以一元化擔負中長期科技發展政策、戰略與主要政策方向、制度改善等相關政策調整與諮詢；為強化此一科技政策司令塔機能，設總統府常任科技輔佐官。又設置總統直屬「第四次產業革命委員會」，下設科技、產業經濟、社會制度革新委員會與智慧城市、照護特別委員會，以強化國家科技諮詢會議機能，並設置由12部會首長出席並由國務總理主持科技部長級會議(Ministerial Meeting of S&T)，根據PACST方向性，負起具體化政策及部會間協議與調整。同時，以科技資訊通信部(Ministry of Science, ICT，MSIT)掌理科技政策與資訊通信技術(ICT)，為第四次產業革命核心執行機構之一；內設次長級科技革新本部執行控制塔機能，擁有約20兆韓圜國家研發事業預算審議與調整、妥當性調查、研究成果評價等權限並列席國務會議。
在科技政策立案上，以MSIT所屬韓國科技企劃評價院(Korea Institute of S&T Evaluation and Planning , KISTEP) 以主責國家研發計畫評價、科技水準調查、技術預測與戰略、科技經費配置與調整等為政府內部智庫角色，支援科學技術基本計畫制定；自2003年起，政府依科學技術基本法制定為期五年科學技術基本計畫。國務總理室直屬科技政策研究院(Science and Technology Policy Institute , STEPI)或民間三星經濟研究所等也以外部角度與視野提供政策建言。
(二) 主要科技政策與戰略計畫
文在寅政權訴求以“人為本”、 科技“革新成長種子”為泉源的破壞式創新，提出研發成果惠澤國民生活、政府研發基礎為手段革新成長、支援輕年科學家成長底蘊為三大諮詢領域。公布「第4期科學技術基本計畫」及「國家技術革新體系高度化取向的國家R&D革新」，由過去重視技術取得與經濟性轉向高度化以人與社會為本的重點方針。科技部長級會議，揭示以「科技底蘊國政營運」作為願景，提出「國家技術高度化革新體系」、「革新主導經濟成長」、「提升國民生活品質」、「實現包容性社會」、「躍向全球領導國家」五大目標。
第4期科學技術基本計畫，以「挑戰未來擴增科技力」、「打造活躍革新科技生態體系」、「科技引領開創新産業與就業」、「以科技實現任誰皆能幸福生活」為四大戰略。在國家技術革新體系高度化取向的國家R&D革新上，以培育中長期人才累積國家革新力、由管理與控制為中心轉向專業與挑戰並容受失敗的信賴基礎體系、R&D以自律與責任原則下大幅革新、強化技術開發廣泛活用於經濟社會產學研合作與規章制度改革、R&D投資與評價革新、國家R＆D事業快速且靈活重整為推動重點；提出反映預算分配與調整、立法與行政措施等38項推動課題。
政府「革新成長」核心政策課題下，以描繪「人為本第4次産業革命」藍圖，發表「人為本革新成長取向第4次產業革命對應計畫」（I-KOREA4.0）；“ I”象徴智慧(Intelligence)、創新(Innovation)、包容與統合(Inclusiveness)、互動合作(Interaction)四大戰略意涵。韓國面對低成長與深植社會問題意識下，第4次產業革命是國家成長典範移轉新契機，經由產業與社會智慧化同時解決「經濟社會結構性課題」，提升生產力改善產業體質與國民生活，使快速躍向以人為本經濟。以主力產業高度化及開創新產業與服務、先馳因應未來社會變化制度改善、強化科技底蘊革新產業，配合第4次產業革命觸發產業經濟、社會制度、全技術領域變革，密切協力以全方位政策推動「人為本」產業革命。據此，提出「革新成長動力推動計畫」，並以自動駕駛車、大數據、客製化照護、智慧城市、虛擬與擴張實境(VR、AR)、再生能源、智慧機器人、無人偵察機、5G與IoT次世代通信、尖端材料、智慧型半導體、革新藥物、AI等13項革新成長引擎，具體提出中長期路圖與推動體系建構、規章制度改革、發掘核心技術等具體施行計畫。同時，調和個人隱私保護與活用制度性改變，資料蒐集、保存、流通與活用整體化革新，以形成全球層次技術、培育人才與企業底蘊的資料利用典範移轉，強化大數據產業競爭力是很重要，制定了「資料產業活性化戰略」。
同時，基於十年長期願景制定「第3次融合研發活性化基本計畫」，有挑戰與革新推動制度化融合與克服文化障礙、奬勵嘗試多樣融合與努力、融合效果與紮實體感三大基本方向與七大重點課題。以研究者與國民為核心，制定長期性基本價值觀與原則的「第4次基礎研究振興總計畫」，建構自律與創意果敢挑戰環境。又，基於微塵粉粒(PM2.5)、傳染病、生活垃圾等國民生活密切相關社會問題，以各部會署科技R＆D總合計畫提出建構各部會署協力體系、打造解決社會問題生態系統及強化科技社會價值三大戰略與十大推動課題，處理40項社會主要應該解決問題。
(三) 科技預算與戰略投資經費
以未經國會審訂的2019年政府R&D預算，較2018年增3.7％，首度突破20兆韓圜，達20兆3,997億韓圜；研發經費對GDP比，2008年3.12％、2016年4.32％、2017年4.55％，為世界最高。其中5年以上中長期大型國家主要R＆D等為16兆3,522億韓圜，一般性人文社會領域、大學教育與國防等R&D為4兆475億韓圜。基礎研究經費至2020年以前要擴增至2倍的4兆韓圜，研究人員主導型基礎研究經費由當前20％擴增至2倍以上為方針。以R&D提升生產力與科技底蘊創造高度就業，制定五大戰略18項重點課題的｢研究產業革新成長戰略｣，至2022年五年間要投入2,366億韓圜，可創造1 2,000就業機會。
為加速革新成長與經濟體質生態系統革新、推動平台經濟，揭示資料、區塊鏈與分享經濟，以及AI、氫經濟三大投資戰略領域，於2020年度預算增71％，達1.5兆韓圜；2019年起五年要投資9兆～10兆韓圜。對於未來汽車、無人機、智慧工廠、智慧農場、智慧城市、能源新産業、超連結智慧化、金融科技八大先導事業，於2020年度要增62％投資達3.5兆韓圜。對13項革新成長領域，於2018年投資1兆3,334億韓圓，於2022年以前預計投資9兆230億韓圜。
三、亞洲金融風暴的衝擊與崛起
(一) 化危機為轉機
於90年代，全球自由化下，財閥以短期週轉長期資金，以債養債擴張資本與多角化經營，政府對企業外債透明性闕如管理失控。在1997年泰國經濟泡沫化金融風暴中，韓寶鋼鐵過度負債倒閉後骨牌效應，一發不可收拾。在政府外匯決算無力下緊急向國際貨幣基金會(IMF)融資，而陷入IMF經濟危機。嗣後，在政府力求經濟結構改革，財閥解體整併並調整勞資結構與經營力道。於邁入數位化時代中，許多默然精湛技術，某種程度由數位電子制御取代。韓國得以在地化以量產規格品為主軸的成本優勢吞噬國際市場，尤其是攸關兵家生存必爭的巨大新興市場。於是，於經濟危機前後，經濟成長指標呈正值「V」型反轉並於2001年就還返IMF借貸，顯見改革奏效；此一企業體質強化，如金蟬脫殼而挺過2008年雷曼兄弟金融危機。
(二) 知識經濟策略思維
在亞洲金融風暴中，韓國大企業為渡過危機大幅裁員，整頓人力多補以低薪派遣人力；尤其無直接生產力研究人員被裁員後，再就業謀生不易多自行創業。至2000年末，韓國中小企業數已達99.7%，無論就業機會或經濟成長貢獻首度超越財閥企業，而企業規模呈兩極化現象；欠缺技術堅實中堅企業的產業結構。因而，以主要仰賴日本進口關鍵零組件進軍國際市場，致使產品出口額愈高韓日貿易逆差就愈大。是故，全球化知識經濟推波助瀾中，政府已經意識到扶植活用知識與開創技術中小企業是邁開新步伐的關鍵，尤其培育隱形冠軍的重要性。於2001年開始，政府就以「集中與選擇」養成技術革新型中小企業(Inno-Biz)，並訂定中堅企業發展配套措施。於2012年又提出培育300家精銳中堅企業「World-Class300計畫」；以強調扶植隱形冠軍。
韓國研發投入不遺餘力，但是尖端技術或精密關鍵零組件仰賴先進國家，技術貿易收支比長期不及0.5。在中國汎用技術急起直追，韓國又無法突破關鍵技術下，受中日夾擊三明治經濟窘境愈益嚴重。因而，於2001年提出為期十年「零組件材料發展基本計畫(MCT-2010)」；汽車零組件成果取得相當進展。因而，於2011年再就MCT-2010計畫延長10年並發表「材料零組件未來願景2020」藍圖，基於材料領域技術落差仍大，相對於零組件以材料為優先；關鍵零組件、精密設備與尖端材料等是要長期培育人才與技術力底蘊，仍是一條漫長艱辛路。
(三) 形塑國家品牌
國家形象左右競爭力與國際社會政經地位，有助企業品牌提昇，牽引產業成長力道。金大中政權就提出文化總統宣言，以國家政策投入內容產業。盧武鉉政權就設國家形象委員會，至2009年李明博政權再提升位階設置直屬總統的國家品牌委員會，以全方位系統化有組織地形塑國家地位、形象與國格；積極投入內容產業與媒體政策部門預算。國際社會中不時展現擔負國際角色意圖或凸顯能見度，藉機倡議綠色成長並展現願為世界楷模企圖心，乃至申請世界文化遺產形塑韓式國際飲食文化等等，無役不與，無不積極投入國力與大筆經費強化國家品牌形象，現影突顯於世界舞台。此等內容產業一旦行銷成功，就經由各種媒體管道擴散而增進文化產業附加價值，藉由大眾流行相關產品提昇國家形象，也就牽引產業成長力道。
(四) 區域產學研發群聚
投資基礎研究並孕育關鍵技術開發的尖端知識活躍場域，是開啟新成長動力泉源。於2008年提出國際科學走廊政策，以世宗市設置基礎科學研究院並預計於2021年之前導入重離子加速器作為基礎研究與商業融合據點，形成廣域區群聚。此預計投入5兆7,044億韓圜，推估20年內創造212萬人就業機會與約236兆韓圜生產效益；於2018年完成以科學為基礎商業核心設施SB廣場，技術事業化専業構或企業就能進駐。
為活化自主研發力創新，於1973年提出大德科學城，是當前主要政府研究機構聚集地。IMF危機時被裁員私部門研究人力相繼聚集於此創業，而設置研究與生産機能結合「大徳等R&D特區制度」，進而光州、大邱、釜山、全羅北道被指定為研究開發特區。於2005年至2017年投資9,304億韓圜，支援公部門研究成果事業化或相關基礎設施，有企業4,804家、大學與研究所等209機構，營業額44兆5,000億韓圜，17.8萬人就業。
(五) 人才培育
韓國一向重視教育，在環境變遷中以適時提供產業發展人力。因而，國民深信學經歷左右人生社經地位。在現今企業競爭力取決於開創與活用知識創新創業時代，於2002年開始對職業學校傳授企業家精神與商業意識涵養，並於大學中開設創業教育課程、設置創業研究所，以理論與實務養成創業實業家。以大學專業與研究成果結合創業活性化，輔導學生進入新創企業服務，教育為經濟社會所用，積極地推動開創就業、躍動經濟結構與靈活性。尤其擴大第4次產業革命與強化國際接軌，強調未來人才培育，以科學文化作為新未來產業，制定「科學文化產業革新成長戰略」。今後，更要借重國外知名科學家或工程人員，尤其定居海外韓國人回流，推動所謂「Brain Pool Program」以強化競爭力。
四、產業結構衍生社會問題
國家利益優先，推動國家產業轉型與經濟高度成長，經濟力長期集中財閥。為均衡經濟發展與增進國民福祉，不時槓桿擺盪修訂「獨占限制與公平交易法」(簡稱公平交易法) 制衡財閥。然而，歷經IMF危機後國內需求縮減，財閥企業再現，追求國家競爭力，經濟力更加集中；以2011年十大財閥總營收約高占GDP 80％，至2017年佔仍高占GDP 44.2%；2017年三星電子銷售額占韓國GDP 14.6%。不患寡而患不均，大小企業規模與能力懸殊、所得落差大、青年未就業、家庭負債累累等因素，導致長期產業結構與社會問題。
於2012年，中小企業相對於大企業正職年均收入僅過半強，非正職人力更未及中小企業者一半，形成大落差三族群化。IMF危機前後，歷任政權所創造附加價值並未分配至國內家庭所得且每況愈下。雖然政府採取各種措施，如臨時人力轉正職、提高最低工資、縮短工時等，但是貧富差距仍懸殊；以基尼係數0.4為收入分配差距警戒點，自2015年至2017年基尼係數分別呈0.396、0.402、0.406升高，顯示貧富差距仍大。以2018年負債占GDP比，韓國家計高達96.9%，增速是世界第二位，而非金融業也達100.9%。又，在萬般皆下品唯有讀書高傳統觀念下，篤信人生社經地位中學歷重要性。因而，寧可大學延畢或再補習，期能日後踏入社會謀得好職差，時至今日青年失業率仍居高不下。
五、總結
韓國是總統制國家，多以由上而下開展政策。於總統競選時，候選人皆有個人國政智囊團協助提出競選政策方針。日後一旦當選執政，多以兌現競選時國家政策承諾為訴求，首要就是在短時間內完成政府組織再造與調整並制定或修訂任期連動科學技術基本計畫；競選時個人國政智囊團對國家政策動向影響甚巨。
1998年金大中政權，時值IMF危機後，以改革財閥、產業結構並導入派遣人力勞動改革為重點，提出日後文化產業重要性。盧武鉉政權就強調科技與創新一體施政，由副總理兼任科技部長並統籌企劃管理科技經費分配，加強科技管理同時進行行政效率改革，以「福祉為經濟成長目的」思維著重出口利益分配並以消費驅動成長。李明博政權，以經濟成長率7％、國民人均所得4萬美元，擠進全球7大經濟體「韓國747」競選承諾，制定等同「577倡議」科學技術基本計畫，主張綠色政策形塑領先國際形象國家品牌。又，國家科學技術委員會中廣納社會菁英，總統府內設置未來企劃委員會，教育部與科技部合併為教育科技部，產業資源部整編為「知識經濟部」，強調小政府靈活機能。朴槿恵政權由經濟副總理兼任企劃財政部長，強調科技與ICT融合未來科學部主責開創新產業與就業重責大任，倡議創意經濟。現任文在寅政權，以MSIT為核心，推動以人為本、革新科技破壞式創新為國家成長轉型新契機，期以解決產業與社會問題；創意經濟移由廳級升格為中小創投企業部主責，科技相關機構組織如附圖。
歷任總統政策主張，長期由KISTEP支援政府制定與總統任期連動科學技術基本計畫政策方針。以國家有限制資源，配合總統政策主張並順應國內外情勢必要性與發展動態，以政策承續與轉換制定國家資源投入調整分配(portfolio)策略，長期推動國家經濟社會發展。不過，科技底蘊力與創新並非一蹴可幾，尤其是先導型新產業。由過去仿效邁向高度原創轉進中，勢必不斷錯誤嘗試，易因舊習復萌再陷仿效創新。當然，在此一追求創新世代中，適值活用新近科技創造附加價值，是否就此脫胎換骨，就待時日考驗。
